傅達林《中國青年報》(2014年09月03日02版)
  建立公開、透明、規範、完整的預算制度,把政府所有的收入和支出都納入預算,形成強有力的約束機制,是建設法治政府、推行民主政治的必然要求。在建設法治中國、推進國家治理現代化的轉承時刻,有“經濟憲法”之稱的預算法20年來首次大修,更加引人註目。兩屆人大、四次審議、征求30餘萬條意見……2014年8月31日,十年修法終於塵埃落定,修改後的預算法將於2015年1月1日起施行。
  看好政府的“錢袋子”
  推進政府預算法治化,對當下中國最直接的功能便是,公眾可以藉此監督政府的收支行為,從而減少以至消除行政腐敗。
  在19世紀末20世紀初,美國社會腐敗橫行,社會矛盾異常尖銳。城市維修工程沒有支出記錄,市政府也沒有公共財產記錄,公有資產的流失屢見不鮮,在土地批租、公共服務、公共工程、政府採購等領域貪污受賄現象十分嚴重。面對這種嚴峻的形勢,美國政府積極探索建立現代預算制度,1908年,紐約市推出了美國曆史上第一份現代預算,到1919年,美國有44個州通過了預算法,美國國會也在1921年通過了《預算與會計法》。至此,美國基本完成了向預算國家的轉型,極大地降低了官員貪腐的可能性。
  改革開放以來,中國也同樣出現了腐敗高發現象,其原因固然複雜多樣,但重要原因是政府自我管控的“錢袋子”鼓了起來,而公眾對其的監督和制約沒有跟上。中國人民大學的一項調研表明,在政府預算中,“其他支出”數額巨大,尤其在一些基層政府,最高的能占本級支出的40%左右。這種“其他支出”項目看不到具體用途,獎金補助、吃喝招待等超標費用都可羅列其中,成為一些政府官員腐敗的“溫床”。原有預算法規定,財政年度中間財政資金在科目間“流轉”不需要經同級人大審批,這加劇了政府“亂花錢”、政府官員貪腐的風險。
  縱觀一些廉潔程度高的國家,除了對官員的嚴格監管之外,多在預算環節引入強有力的法治監督,以完善的公共預算體系確保納稅人的每一分錢,都處在公眾監督的“流水線”上。
  從此次修法看,預算法不僅規定,“政府的全部收入和支出都應當納入預算”,“政府的全部收入應當上繳國家金庫,任何部門、單位和個人不得截留、占用、挪用或者拖欠”,“各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預算執行,不得虛假列支”,從而防範預算外的經費流通;而且還強化對預算公開的硬性約束,規定了預算公開的時效和內容,尤其規定要向社會公開預決算中包含“三公”經費在內的機關運行經費安排、社會高度關註的政府採購情況,並要對本級政府舉債情況作出說明。這些都預示著人民將更有效地監督國家“錢袋子”,扎緊預算外行政腐敗的籬笆。
  不斷強化對預算的法治化控制
  預算法治化的重要目標,在於實現納稅人繳納最低的稅額而供養一個優質的“廉價政府”。但要將政府收支完全納入法治調控範圍內,還必須著眼法的完善與實施,不斷強化對政府預算的法治化控制。
  一是在憲法框架下強化人大審批權。中國應創造條件讓人大對政府的財政收入和支出進行充分且實質性的審議和制約。由於預算審議是一門技術活,各國一般都在議會之下專門設有強大的預算審查機構,如美國國會預算局、參眾兩院預算委員會,英國下院的財政委員會、撥款委員會,日本參眾兩院的預算委員會等。我國人大會由於會期較短、人員專業性欠缺,審議很容易流於形式,“外行看不懂,內行看不到”的現象比較突出。因此,有必要設立人大專門的預算委員會,在預算提交人民代表大會審批程序中提前介入政府預算編製,以專業性審查防範預算貓膩;進一步明確政府部門預算編製的詳細要求,激活人大質詢權,保障人大代表有充足的時間討論和質詢;強化人大對預算執行過程的監督,預算調整要報人大常委會批准等。
  二是提升預算執行的審計監督效能。為強化預算監督,很多國家建立了附屬於議會的獨立審計機關,作為議會監督預算的最有效武器。根據《憲法》,我國建立的是附屬於行政機關的審計模式,它在監督體系中也發揮了重要作用,但仍存在審計機構缺乏獨立性、過程監督的約束力不夠等問題。因此,有必要考慮將審計機關從行政機關體系中獨立出來,改革為直接對人大及常委會負責,以滿足審計獨立及預算監督的現實需要。
  除了完善合規性審計,還應重點加強績效審計。在美國、英國、加拿大等發達國家,績效審計已經成為政府審計的主要內容,有的甚至占其總工作量的90%以上。我國的重大建設項目、科研項目、教育衛生和環保等公益項目,每年要投入數千億財政資金,這些項目是否按期完成,是否發揮了預期的效益,項目執行中資金使用有無浪費等,都需進行績效審計。
  三是積極拓展政府預算的公共監督。國家的“錢袋子”說到底是納稅人的,當然得讓納稅人看緊。近年來,從公民申請政府預算公開,到浙江溫嶺參與式預算、上海閔行區的全方位公共預算改革試驗,再到2010年“裸曬”賬本,在方興未艾的公共預算改革浪潮中,共同的價值導向是引入公共參與和監督機制,讓納稅人真正能夠看到並看緊政府的“錢袋子”。 修改後的預算法雖然突出了公眾監督的重要性,但這並不代表這種監督可以從軟約束變成硬約束。可考慮賦予公民的公益訴訟主體資格,以行政公益訴訟倒逼政府預算公開,在尊重和保障公眾參與權、知情權和監督權的基礎上,引入司法機制共同促使預算公共監督的剛性功效。  (原標題:逼出一個“廉價政府”)
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